Dix ans de la loi République numérique : « encourager » le logiciel libre n’a pas suffi, le CNLL réclame une vraie priorité

Le 7 octobre 2016, la loi pour une République numérique était promulguée. Son article 16 devait ouvrir la porte du logiciel libre aux administrations. Dix ans plus tard, le CNLL, l’Union des entreprises du logiciel libre et du numérique ouvert, publie un bilan sévère dans un communiqué daté du 2 octobre 2026 : pour lui, ni l’obligation ni l’encouragement n’ont produit de résultat sur les achats de l’État. Le média spécialisé Next a relayé ce constat et ses chiffres. Le CNLL ne se contente pas de critiquer : il avance six mesures pour transformer une intention en règle.

Que dit exactement cet article 16 ? Il demande aux administrations de veiller « à préserver la maîtrise, la pérennité et l’indépendance de leurs systèmes d’information ». Puis il précise : « Elles encouragent l’utilisation des logiciels libres et des formats ouverts », lors du développement, de l’achat ou de l’utilisation de ces systèmes. Un logiciel libre est un programme dont le code source peut être lu, modifié et redistribué par tous. Dès la promulgation, l’association April, qui promeut le logiciel libre, jugeait que cette disposition souffrait d’un manque flagrant de portée politique, et réclamait une réelle priorité au logiciel libre dans le secteur public.

La facture des éditeurs extra-européens

Le CNLL chiffre à 1,5 Md€ par an les achats de logiciels des administrations auprès de fournisseurs extra-européens. Il reconnaît lui-même la fragilité de cette estimation : elle repose sur des recensements que la commission d’enquête de l’Assemblée nationale, dont les conclusions ont été publiées en juillet, juge non exhaustifs. Selon les chiffres de cette commission repris par Next, les dépenses publiques qui pourraient être remplacées par des solutions libres atteignent au moins 185 millions d’euros pour l’État, et 1 milliard d’euros pour l’ensemble des administrations.

Le détail est parlant. Selon le CNLL, les achats de produits Microsoft passés par l’UGAP, la centrale d’achat public, ont grimpé de 233 M€ à 293 M€ entre 2024 et 2025. Or l’UGAP permet à l’administration qui commande de se dispenser de ses propres procédures de publicité et de mise en concurrence, et selon les ministères, la majorité de leurs achats de logiciels américains passent par cette voie. Le CNLL relève aussi des hausses allant de +7 % à +46 % des facturations de Microsoft, Oracle, VMware et Red Hat à l’État en 2025, et cite 152 M€ pour Microsoft à l’Éducation nationale la même année.

Pourquoi l’encouragement a échoué

Le dernier grand succès est antérieur au texte. Aucune migration de postes de travail vers un système libre n’a abouti depuis celle de la Gendarmerie, achevée en 2014, deux ans avant la loi : elle repose sur GendBuntu, une version d’Ubuntu adaptée par et pour la Gendarmerie nationale. Côté moyens, trois personnes au plus ont composé la Mission logiciels libres de l’État. Quant au premier texte d’application de l’article 16, il n’est arrivé qu’en mars 2026 : ce décret, publié le 18 mars, prévoit une validation préalable de la direction interministérielle du numérique (DINUM), mais seulement pour les grands projets informatiques.

Le CNLL donne des exemples où des règles plus fermes n’ont pas été appliquées. Le ministère de la Défense s’était donné en 2006 une directive selon laquelle, à coût global, risques et efficacité opérationnelle comparables, le logiciel libre devait être privilégié ; il a pourtant signé en 2009, sans appel d’offres, le contrat « open bar » avec Microsoft. L’Italie impose depuis 2012 une évaluation comparative qui place en premier la réutilisation et le logiciel libre, mais sa Cour des comptes constatait en 2020 que 16,7 % seulement des solutions en usage dans les collectivités relevaient de ces modalités prioritaires. Et en 2025, il a fallu une procédure engagée par le CNLL pour que l’École polytechnique suspende sa migration vers Microsoft 365.

Stéfane Fermigier, coprésident du CNLL : « Dix ans plus tard, l’encouragement n’a rien changé aux achats de l’État ».

De l’encouragement à la règle

La première proposition du CNLL change la logique : le logiciel libre serait retenu par défaut, sauf justification écrite soumise avant la décision au contrôle de la future autorité numérique de l’État. Cette autorité, ARIANE, doit succéder à la DINUM le 1er janvier 2027 et publierait chaque année la synthèse des dérogations accordées. Stéfane Fermigier, coprésident du CNLL, juge d’ailleurs « profondément troublant » que les annonces de création d’ARIANE « ne mentionnent ni l’article 16 ni le logiciel libre », et demande que cet oubli soit corrigé avant son lancement effectif.

Les autres mesures visent l’argent et la transparence. Le CNLL propose de découper les contrats de support afin qu’une part de la dépense revienne à ceux qui produisent le logiciel et financent son évolution. Il demande que, dès le budget 2027, chaque ministère publie chaque année ses dépendances logicielles, et rappelle que le Référentiel général d’interopérabilité (RGI), qui définit les formats ouverts de l’administration, n’a pas changé depuis 2015. Il souhaite enfin un fonds public pour entretenir les logiciels libres critiques, comme le fait l’Allemagne depuis 2022 avec sa Sovereign Tech Agency.

Le dernier volet se joue à Bruxelles. L’article 41 de la proposition de règlement européen sur le cloud et l’intelligence artificielle (Cloud and AI Development Act), rendue publique le 3 juin, reprend la même logique que la loi française : l’Union et les États membres y prennent les mesures nécessaires « pour encourager » les organismes du secteur public à utiliser des normes et composants ouverts. Le CNLL demande que la France plaide, au Conseil de l’Union européenne, pour que ce texte remplace « encourager » par « exiger, sauf justification écrite ».

Une objection juridique levée

Reste l’argument souvent opposé à toute priorité au libre : le droit de la commande publique l’interdirait. Le CNLL rappelle que la Thuringe applique depuis 2020 une priorité légale, conditionnée à la faisabilité technique et à l’efficacité économique. Les services de recherche du Bundestag ont conclu, dans un avis juridique du 5 mars 2026, qu’une restriction à l’open source est licite si elle est justifiée, proportionnée et écrite, en s’appuyant notamment sur l’arrêt de la Cour de justice de l’Union du 9 janvier 2025 (affaire C-578/23). La commission d’enquête de l’Assemblée propose elle-même « de renforcer l’article 16 de la loi pour une République numérique ».

Il faut garder la mesure. Le CNLL n’est pas un observateur neutre : il représente les entreprises du logiciel libre, réclamait déjà une priorité au logiciel libre en 2016, et plusieurs de ses chiffres reposent sur des recensements incomplets. Le décret de mars 2026 va d’ailleurs, selon Next, dans le sens de ce que réclame l’association, même si sa portée reste limitée. Mais son constat rejoint celui du Sénat (juillet 2025), de la Cour des comptes (octobre 2025) et de l’Assemblée nationale (juillet 2026). Ce qui manque n’est plus un diagnostic, c’est une décision politique et une autorité pour la faire respecter.

Pour une TPE, une PME ou un particulier, la leçon est la même qu’à l’échelle de l’État : une bonne intention ne suffit pas à sortir d’une dépendance. Tant que l’outil propriétaire reste le choix par défaut, il s’impose sans examen, et sa facture augmente sans que personne ne la compare à une solution libre. Se poser la question à chaque renouvellement d’abonnement ou de licence, c’est déjà appliquer à son échelle la règle que le CNLL réclame pour l’administration. C’est précisément ce que nous aidons à faire, dans le cadre de l’accompagnement bénévole et gratuit, dans la mesure de nos disponibilités.